在决定直接予以处罚、不予处罚而予以教育其后又需予以处罚的情形下，行政机关可在合适的程序中配合适用教育措施。

其次，三定规定的法律效力并不取决于其法律位阶，简单采用异名同质的鉴定方式只会加剧行政规范体系的混乱。从行政机关之间协调分工角度看，三定规定同样具有权利(利益)的性质。

可以看出，作为机构设置行为的三定规定不仅对内容所属的行政机关具有法律效力，同时还具有一种对世的推定效力。党的十九大报告明确指出，要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。《中国共产党机构编制工作条例》第5条规定，中央编委作为党中央决策议事协调机构，在党中央的领导下负责统筹负责党和国家机构职能编制工作，其主要职责包括研究提出党和国家机构改革方案并组织实施和审定中央一级副部级以上各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定。在此背景下，实务界出现了将三定规定界定为党内法规的观点。国务院根据宪法和国务院组织法的规定，通过三定规定的形式创制性地依法赋予国务院各部门以行政职权，以使三定规定成为各部门职责履行的法律依据，体现了国务院机构设置行为的拘束力。

(44)参见《国务院关于机构设置的通知》(国发[2018]6号)，载《国务院公报》2018年第10期。⑤《政务院及所属各机关组织通则》第1条规定：政务院及其所属各机关(包括各委、部、会、院、署、行、厅等)的组织规程，依据中央人民政府组织法第二十一条之规定统称组织条例。其次，国务院设置行政机构的目的不仅在于创设相应的行政机构履行相应的行政职能，同时也在于使这些行政机构在职能明确、分工合理、机构精简的条件下履行职能。

由此来看，作为一种经过30余年探索实践的行政组织手段，三定规定还将继续在行政组织管理过程中发挥其重要作用。这种简要的立法策略，一方面适应了改革开放初期国家行政管理体制改革的要求，给国务院各部门的组织运转和变动预留了相对灵活的法律空间。最后，国务院办公厅以自己名义印发国务院各部门三定规定。在此意义上，从行政法学尤其是行政组织法学的角度准确界定三定规定的法律性质及其效力，无疑能够促进我国行政组织法治从制度经验向理论建构的转化。

(25)为了化解三定规定法律位阶与制度功能之间的矛盾，有学者采用异名同效的方式将三定规定界定为国务院制定的与行政法规具有同等效力的法规性文件或政策性法规文件。(46)具体来说，除了行政机关的设定以外，组织规范还包括行政单位的机构设置、事务权限和地域权限的确定、权限的内部机构分配、行政单位的内部规章制度、业务规程和程序、行政单位办公地址的确认等。

立法法第80条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。(14)在这种背景下，三定制度于数年后应运而生。①参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第2页。其中，组织法除前述《中央人民政府组织法》(1949年)外，还有《暂行海关法》(1951年)。

值得说明的是，在机构改革实践中，全国人大以关于国务院机构改革方案的决定的形式设置国务院组成部门似乎有些类似德国法上的建制而非设置，即从名义上产生一个行政机构。⑧在1954年至1975年的五四宪法时期，我国中央行政机关的组织立法主要由组织法、组织简则和组织条例构成。这种对外的法律效力体现为违反管辖权规定的行政行为是违法的。第72条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

司级内设机构的名称和职能。此外，还有几篇学位论文讨论了三定规定，参见郭卫民：《政府部门三定规定执行评估研究》，苏州大学2011年博士学位论文。

因此，应当将国务院与中央编办、中央编委的关系作为一种内部组织关系予以认识。国务院重新批准的行为便构成了一个新的行政行为，因此这种情况也不构成对三定规定的反复适用。

(13)仅有1987年5月16日国务院批准的《国务院参事室组织简则》(2008年失效)。配置则是指根据编制和财政预算的要求，具体配备机关所需人员、办公场地与物质设备等。30多年来，三定规定对规范国务院各部门职能履行和控制其组织规模发挥了重要作用，是我国行政组织法治化实践中一项重要的制度性成果。该条例作为我国首部关于国务院行政机构设置和编制管理的专门行政法规，在一定意义上标志着国务院行政机构设置和编制管理工作走向法治化、规范化。(42)在我国，国务院行政机构主要由全国人大与国务院作出特定的机构设置行为而产生。(50)像行政机关颁发的许可证，尽管也属于对将来发生效力，但并不属于法律规范的范围，也不具备反复适用的特点。

也正是在1982年，国家曾尝试通过机构改革对机构数量和人员编制进行大规模的裁撤和缩减，但当时采取的定编不定员的做法未能从根本上解决上述问题。发生拘束力的是具体行政行为所设定的权利义务，并且这种权利义务本身又是作为其他行为的一种规则，必须得到遵守。

(40)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第516-517页。这表明机构编制的党规建设与机构编制的国法建设，两者具有内在统一性，需要进行统筹协调，但同时也意味着党内法规需要遵守国家立法和党内法规的界限。

三查办是否具有独立的行政执法主体资格曾备受争议。事实上，目前三定规定的出台也正是按照既有的机构编制的国家立法规定履行相应的法定程序。

③截至目前，学界专门讨论三定制度的期刊论文数量不是很多，篇幅一般较短，参见郭卫民、刘为民：《三定的功能与完善途径》，载《中国行政管理》2011年第11期。(11)参见刘克崮等编：《党政机构改革研究》，人民日报出版社1988年版，第352页。1.行政规范性文件说及其反思在2018年以前，学界和实务界普遍将三定规定界定为行政规范性文件，但对于三定规定的制定主体和法律效力存在不同认识。根据宪法和法律的规定，国务院行政机构的设置权分别由全国人大及其常委会和国务院分而享有。

在程序上，尽管确定国务院各机构的管辖权(职能)、内部组织结构和人员编制等事项似乎同作出设置行政机构的决定有所分离，但二者实际上有着内在统一性。二是在发布形式上，以往以国办名义发布的三定规定在2018年后也改为由中共中央办公厅和国务院办公厅名义联合发布。

从组织法的角度分析，作为国务院机构设置行为的三定规定并不具备法的普遍适用性的特征，而只是一种个别具体的组织规范。⑥遗憾的是，这种组织立法权的配置模式在实践中并未得以完全贯彻，除1949年《政务院及所属各机关组织通则》系由中央人民政府委员会批准外，此后的政务院各部门试行组织条例或组织通则均由政务院主导制定而直接试行。

多年以来，学界对于我国行政组织法治化也曾提出过多种方案，其中多数观点都呈现出一种非常强烈的法典化诉求。《国务院参事室组织简则》对制定依据、国务院参事室的地位和性质、部门组成、基本任务、人员配置等内容进行了简要的规定。

但是，三定规定的法律性质及其效力的问题，却至今尚未得到妥善解决。(37)这种观点的理由，主要在于2018年党和国家机构改革中党的因素介入了三定规定的形成过程。(14)1982年机构改革后，国务院设部委45个。(60)参见前引(59)，第10条第2款、第26条。

《关于国家计划委员会、机械电子工业部与国务院机电设备进口审查办公室在机电设备进口管理和审查工作中的职责分工的通知》(国机编[1988]62号)，载前引(16)，国务院机构改革办公室编书，第415-416页。另一方面，三定规定也可以直接作为国务院各部门之间职权分工的依据。

对于相关部门自身能够解决以及一些短期能够解决的问题，中央编办可以要求部门限期整改。②参见李鹏：《政府工作报告——1988年3月25日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1988年第10期。

但该条例主要是就国务院编制管理作出原则性规定，对国务院各部门职能配置、内设机构、人员编制作出实体规定的，依旧是三定方案。内设机构的内容为该部门内设机构名称的列举与相应职责分工规定。